Статья 3. Международные договоры Российской Федерации
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.
Автор комментария: О.И. Аксаментов Актуальность: 10.07.2013
1. Наличие комментируемой статьи в Воздушном кодексе Российской Федерации (далее – ВК РФ), на наш взгляд, является избыточным, поскольку приоритет в применении норм международного договора над нормами, содержащимися в актах национального законодательства установлен Конституцией Российской Федерации, в пункте 4 статьи 15 которой сказано – «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.». Следовательно, даже при отсутствии комментируемой статьи в ВК РФ, правила международного договора Российской Федерации во всяком случае имели бы преимущество в применении перед противоречащими им нормами ВК РФ.
Однако, законодатель нередко использует данный прием и в других законах, по крайней мере в кодифицированных нормативных правовых актах (например, ст.7 Гражданского кодекса РФ, ст.1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях и др.).
2. Под международным договором, согласно Венской конвенции о праве международных договоров, следует понимать международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (п.1 ст.1). Однако следует помнить, что понятие «договор», приведенное в Венской конвенции имеет функциональный (не универсальный) характер, то есть оно предназначено исключительно «для целей настоящей Конвенции».
В комментируемой статье говорится не обо всех безусловно международных договорах, как о виде источника международного права, а о международных договорах Российской Федерации. Данное положение вытекает из того, что международный договор является источником права только для государств, которые выразили в международном плане свое согласие на обязательность для него договора. Такое согласие, в свою очередь, может быть выражено в форме ратификации, принятия, утверждения или присоединения[1]. Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны[2]. Следовательно, под международным договором Российской Федерации следует понимать такой международный договор, одной из сторон которого является Россия.
Аналогично, только для целей Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», «международный договор Российской Федерации» означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее – иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (ст.2). Следовательно, участниками международного договора, помимо государств, могут быть и другие субъекты международного права (например, международные межправительственные организации, нации, борющиеся за государственную независимость).
3. В соответствии со ст.102 Устава Организации Объединенных Наций (ООН), «всякий договор и всякое международное соглашение, заключенные любым членом Организации после вступления в силу настоящего Устава, должны быть, при первой возможности, зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы (п.1). Ни одна из сторон в любом таком договоре или международном соглашении, не зарегистрированных в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, не может ссылаться на такой договор или соглашение ни в одном из органов Организации Объединенных Наций (п.2)».
Как и любые иные нормативные правовые акты, международные договоры Российской Федерации вступают в силу только после их официального опубликования. Порядок официального опубликования международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Так, вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в Собрании законодательства Российской Федерации (п.1 ст.30).
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) по представлению МИД России также официально опубликовываются в Бюллетене международных договоров и размещаются (опубликовываются) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (п.2 ст.30).
Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов (п.3 ст.30).
Изданный до принятия и вступления в силу Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», Указа Президента РФ от 11.01.1993 №11 «О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации», содержит норму, согласно которой международные договоры, заключенные или присоединение к которым осуществлено начиная с 1 января 1992 года, вступившие в силу для Российской Федерации (кроме договоров межведомственного характера) подлежат официальному опубликованию в ежемесячном «Бюллетене международных договоров» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях также в газете «Российские вести». Международные договоры Российской Федерации могут доводиться до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами[3].
Следует отметить, что газета «Российские вести» в настоящее время не издается. Что же касается публикации текстов международных договоров в «иных средствах массовой информации и издательствах», то законность данного положения уже исследовалась Верховным Судом РФ, который в своем решении от 20.04.2011 №ГКПИ11-383 указал на то, что «из пункта 1 Указа Президента РФ «О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации» усматривается, что в его первом и втором абзацах определены порядок официального опубликования международных договоров Российской Федерации и издания, в которых такое опубликование производится. Следовательно, опубликование международного договора Российской Федерации в любом другом издании, не названном в этих абзацах либо в статье 30 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», расширяющей перечень официальных изданий, не является официальным.
Абзац третий пункта 1 названного Указа не регулирует вопросы, связанные с официальным опубликованием международных договоров, а предусматривает лишь возможность доведения их до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами. Формулировка данного абзаца не позволяет считать такое опубликование международных договоров официальным, влекущим соответствующие юридические последствия, и не отменяет требование об их официальном опубликовании в определенных для этих целей изданиях.».
4. Несмотря на то, что международные межправительственные организации являются субъектами международного права, односторонние акты, издаваемые такими организациями, по общему правилу не могут создавать международных обязательств для участвующих в них государств. Государства должны ясно выразить свое согласие на обязательность для них актов международной межправительственной организации в международном плане.
По мнению финского юриста Я. Клаберса, в научной литературе сформулировано три основных теории, объясняющие юридическую природу правотворческой функции международной межправительственной организации. Первая проводит аналогию с международными договорами, вторая теория – делегации государствами своих правотворческих полномочий, наконец, третья теория – это теория международного законодательства, создаваемого международной межправительственной организацией[4].
Так, в науке международного права практически не дискуссионным является вопрос о том, что односторонние акты международной межправительственной организации не могут отождествляться с международными договорами. По мнению профессора Капустина А.Я., на ошибочность смешения актов международной межправительственной организации с договорами между государствами-членами, которые последние вправе заключать также и в рамках международной организации, указывает хотя бы тот факт, что акты международной межправительственной организации принимаются от имени самой международной организации как самостоятельного субъекта международного права, в то время как договоры, даже заключаемые в рамках международной организации будут заключаться от имени подписавших их государств[5].
Теория делегации государствами своих правотворческих полномочий международной межправительственной организации на сегодняшний день является наиболее популярной и жизнеспособной с точки зрения возможности ее реализации в национальных правопорядках суверенных государств. К примеру, Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (ст.79 Конституции РФ).
Вопрос о передаче государствами своих правотворческих функций, а следовательно, о придании актам международной межправительственной организации юридической силы в национальном праве решается государствами при учреждении такой международной организации, и прописывается в международном договоре, выполняющем функцию учредительного акта международной межправительственной организации.
Наконец, третья теория основана на предпосылке, которую можно определить как аналогичную внутригосударственному правопорядку. Иными словами она формулируется как теория «международного законодательства», когда международные организации, принимающие юридически обязательные акты рассматриваются в качестве своеобразных инстанций международного законодательства. Основная идея этой теории состоит в том, что согласие государств не всегда является решающим для придания юридической силы тому или иному акту, иногда оно может отвергаться ради интересов всего человечества[6].
5. Определенный интерес представляет вопрос о правовой природе актов Международной организации гражданской авиации (ИКАО) и их реализации в национальных правопорядках. Наиболее часто возникают трудности при толковании возможности применения Стандартов и Рекомендуемой практики (SARPS), принятие которых относится к обязательным функциям Совета ИКАО.
В соответствии со статьей 37 Чикагской конвенции 1944 года[7], каждое Договаривающееся государство обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее.
С этой целью ИКАО принимает и по мере необходимости время от времени изменяет международные стандарты, рекомендуемую практику и процедуры, касающиеся: a) систем связи и аэронавигационных средств, включая наземную маркировку; b) характеристик аэропортов и посадочных площадок; c) правил полетов и практики управления воздушным движением; d) присвоения квалификации летному и техническому персоналу; e) годности воздушных судов к полетам; f) регистрации и идентификации воздушных судов; g) сбора метеорологической информации и обмена ею; h) бортовых журналов; i) аэронавигационных карт и схем; j) таможенных и иммиграционных процедур; k) воздушных судов, терпящих бедствие, и расследование происшествий; а также таких других вопросов, касающихся безопасности, регулярности и эффективности аэронавигации, какие время от времени могут оказаться целесообразными.
Первая сессия Ассамблеи ИКАО, состоявшаяся в мае-июне 1947 года, приняла следующие определения стандартов и рекомендуемой практики для применения их ИКАО в области воздушной навигации:
- «Стандарт» означает всякие технические данные для характеристики физических свойств, конфигурации, материала, летных данных, личного состава или процедур, единообразное применение которых признается необходимым для безопасности или регулярности международной воздушной навигации и которым государства-члены в соответствии с настоящей конвенцией должны следовать; в случае невозможности следовать этим стандартам необходимо в силу ст.38 настоящей конвенции уведомить о том Совет. Полным наименованием этого вида технических данных будет «Стандарты ИКАО для воздушной навигации»; общепринятым сокращением – «Стандарты».
- «Рекомендуемая практика» означает всякие технические данные для характеристики физических свойств, конфигурации, материала, летных данных, личного состава или процедур, единообразное применение которых признается желательным в интересах безопасности, регулярности или надежности международной воздушной навигации и которым государства-члены будут пытаться следовать в соответствии с настоящей конвенцией. Полным наименованием этого вида технических данных будет «Рекомендуемая практика ИКАО для воздушной навигации»; общепринятым сокращением – «Рекомендуемая практика».
Стандарты и Рекомендуемую практику (SARPS) для удобства Совет ИКАО именует Приложениями к Конвенции о Международной гражданской авиации (ст.54 Чикагской конвенции 1944 года). На сегодняшний день приняты и действуют 19 Приложений к Чикагской конвенции 1944 года.
Об отклонениях от международных стандартов и процедур говорится в статье 38 Чикагской конвенции 1944 года. Так, любое государство, которое сочтет практически затруднительным придерживаться во всех отношениях каких-либо международных стандартов или процедур либо приводить свои собственные правила или практику в полное соответствие с какими-либо международными стандартами или процедурами после изменения последних либо которое сочтет необходимым принять правила или практику, имеющие какое-либо особое отличие от тех правил, которые установлены международным стандартом, незамедлительно уведомляет ИКАО о различиях между его собственной практикой и той, которая установлена международным стандартом. В случае изменения международных стандартов любое государство, которое не внесет соответствующих изменений в свои собственные правила или практику, уведомляет об этом Совет в течение шестидесяти дней после принятия поправки к международному стандарту или указывает меры, которые оно предполагает принять. В любом таком случае Совет незамедлительно уведомляет все другие государства о различиях, которые существуют между одним или несколькими положениями международного стандарта и соответствующей национальной практикой этого государства.
Принимая во внимание вышеизложенное, можно сделать однозначный вывод, что нормы Чикагской конвенции 1944 года не налагают обязанность для государств-участников ИКАО непосредственно руководствоваться положениями Стандартов (а тем более, Рекомендуемой практики) Совета ИКАО.
6. Как представляется, придать Стандарту силу правовой нормы в национальном правопорядке можно двумя способами: 1) прописать положение Стандарта в национальном источнике права; 2) принять в национальном источнике отсылочную норму на соответствующее Приложение к Чикагской конвенции или на конкретное положение Стандарта Совета ИКАО.
В некоторых статьях ВК РФ (ст.55, п.3 ст.63, п.1 ст.81) содержится упоминание о «международных авиационных стандартах», под которыми, судя по всему, следует понимать ни что иное, как Стандарты Совета ИКАО. Также, впервые в ВК РФ появилась норма (ст.241), в которой упоминаются «международные стандарты Международной организации гражданской авиации». Однако, как в случае с «международными авиационными стандартами», так и с «международными стандартами Международной организации гражданской авиации», отсутствует ссылка на конкретное Приложение к Чикагской конвенции 1944 года или на определенное положение Стандарта ИКАО. Следовательно, как в том, так и в другом случае, говорить о придании положениям Стандартов Совета ИКАО юридической силы, недопустимо.
В контексте нашего комментария, интерес представляет Воздушный кодекс Украины 2011 года, в котором более чем достаточное количество отсылочных норм. Вот некоторые примеры различных отсылок (курсив мой):
- 40) Единым международным перевозочным документом является Генеральная декларация, должным образом оформленная эксплуатантом согласно Дополнению 1 к Приложению 9 к Конвенции о международной гражданской авиации (п.1 ст.1);
- 42) общее воздушное движение – полеты воздушных судов, выполняемых в соответствии со стандартами и рекомендуемой практикой Международной организации гражданской авиации (ИКАО) (п.1 ст.1);
- Другие термины, используемые в настоящем Кодексе, применяются в значении, приведенном в стандартах Международной организации гражданской авиации и законодательных актах Украины (п.2 ст.1);
- С целью обеспечения соблюдения стандартов и соответствия рекомендуемой практике Международной организации гражданской авиации, обеспечения безопасности авиации и общества, защиты окружающей среды уполномоченный орган по вопросам гражданской авиации может устанавливать ограничения на эксплуатацию воздушных судов (п.3 ст.10);
- С целью обеспечения безопасности авиации и общества уполномоченный орган по вопросам гражданской авиации может устанавливать ограничения или запрет на полеты иностранных авиаперевозчиков на основании результатов проверок воздушных судов таких авиаперевозчиков в случае их несоответствия стандартам Международной организации гражданской авиации (п.7 ст.10);
- Структура воздушного пространства Украины разрабатывается и утверждается уполномоченным органом по вопросам гражданской авиации по согласованию с Генеральным штабом Вооруженных Сил Украины, а в случае необходимости – с заинтересованными государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями в соответствии со стандартами и рекомендуемой практикой Международной организации гражданской авиации, документов Евроконтроля и требованиями авиационных правил Украины (п.1 ст.25);
- Условия воздушных перевозок и перечень опасных грузов устанавливаются авиационными правилами Украины с учетом требований Международной организации гражданской авиации (п.1 ст.97).
Уверено можно констатировать отсутствие единообразия в применяемой терминологии, что говорил о несовершенстве юридической техники. Только в том случае, когда украинский законодатель отсылает к «Дополнению 1 к Приложению 9 к Конвенции о международной гражданской авиации», допустимо говорить о юридической силе данного акта ИКАО. Абстрактный характер отсылок к «стандартам», «стандартам и рекомендуемой практике», «требованиям» Международной организации гражданской авиации, «документов Евроконтроля» не позволяет говорить о какой-бы то ни было юридической силе таких «абстрактных» актов ИКАО (или Евроконтроля).
7. Воздушный кодекс Украины 2011 года, как источник права, интересен также тем, что содержит отсылки к актам Международной ассоциации воздушного транспорта (ИАТА), которая является неправительственной международной организацией. Вот некоторые примеры таких отсылок (курсив мой):
- 60) метод прорейтового распределения – метод, при котором общий доход от транспортировки от пункта отправления до пункта назначения распределяется каждым сегментом маршрута в соответствии с правилами расчетов, изложенных в справочниках Международной ассоциации воздушного транспорта «Prorate Manual Passenger (PMP)», «Revenue Accounting Manual (RAM)» и «Resolutions Manual» (п.1 ст.1);
- Авиационные правила Украины разрабатываются в соответствии со стандартами и рекомендуемой практикой Международной организации гражданской авиации, нормативных актов Международной ассоциации воздушного транспорта, Европейской организации по безопасности аэронавигации (Евроконтроль), других международных авиационных организаций и с учетом законодательства Европейского Союза в области гражданской авиации (п.3 ст.11);
- Все технические термины и определения, используемые в настоящем Кодексе и в нормативно-правовых актах, принятых на его основе, толкуются в соответствии с определениями, содержащимися в стандартах и рекомендуемой практике Международной организации гражданской авиации, нормативных актах Международной ассоциации воздушного транспорта, Европейской организации безопасности аэронавигации (Евроконтроль), а также с учетом законодательства Европейского Союза в области гражданской авиации (п.4 ст.11).
Как представляется, когда в Воздушном кодексе Украины содержится ссылка к вполне определенному акту ИАТА (справочники Международной ассоциации воздушного транспорта «Prorate Manual Passenger (PMP)», «Revenue Accounting Manual (RAM)» и «Resolutions Manual»), то положения такого акта приобретают юридическую силу закона. В случае же, когда Воздушный кодекс Украины отсылает к «нормативным актам Международной ассоциации воздушного транспорта», то какое либо значение таких положений для лиц, не являющихся участниками ИАТА, представляется крайне сомнительным.
8. В пункте 4 статьи 15 Конституции РФ сказано – «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.».
Относительно правовой природы международного договора Российской Федерации как источника права, отсылаем читателя к комментарию настоящей статьи, приведенному выше.
Интерес представляет такие составные части правовой системы России, как общепризнанные принципы и нормы международного права. Очевидно, что ни первый, ни второй из указанных элементов, в отличие от международного договора Российской Федерации, юридической силой нормативного правового акта не обладают.
Профессор О.Е. Кутафин, ссылаясь на М.В. Баглая писал, что включенная в Конституцию формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм[8].
Однако в теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую и не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название ном «общего» международного права, или «общих», «универсальных» норм. Международный суд ООН неоднократно выражал мнение, что «универсальные» принципы и нормы или принципы и нормы «общего» международного права как правило существуют и действуют в качестве принципов и норм общего международного обычного права[9].
В качестве примера общей нормы международного права можно привести положение о «верхней границе воздушного пространства», которая проходит на высоте 100-110 км над уровнем моря. Как следует из доклада профессора Ю.Н. Малеева на научно-практической конференции, посвященной 100-летию управляемого полета братьев Райт (2009 год), «все, на что можно опереться, это на внесенное в 1979 году советской делегацией в Комитете по космосу предложение установить нижнюю границу космического пространства на высоте – 100-110 километров над уровнем моря. Подчеркиваю – космического пространства. При том условного, потому что никакого космического пространства, отделенного от воздушного, не существует[10].
В общем, поговорили на эту тему и разговоры на этом и закончились. Но любой учебник по международному публичному праву, если в руки возьмете – то ли под редакцией Ю.М. Колосова, или К.А. Бекяшева, то ли под редакцией В.И. Кузнецова, – везде одинаково говорится, что сложилась обычная правовая норма. Не ссылаются при этом, что отцами этой нормы являются члены советской делегации, с 1979 года. В Комитете по космосу, конечно, припоминают эту историю, но считают, что обычная правовая норма сложилась»[11].
Соблюдение государствами общепризнанных принципов и норм международного права обусловлено не их обязательной силой, но исходя из взаимного уважения к суверенитету друг друга. Так, во время запуска государствами космических объектов до выхода на околоземную орбиту во всяком случае «нарушается» общепризнанная норма о нижней границе космического пространства/верхней границе воздушного пространства на высоте 100-110 км над уровнем моря. Однако, во избежание такого «нарушения» государству следует по дипломатическим каналам уведомить государства, в воздушном пространстве которых будет выполнять полет такой космический объект, о предстоящем полете. Таким образом будет соблюдена общая норма международного права.
[1] Пункт 1 статьи 2 Венской конвенции о праве международных договоров, совершена в Вене в 1969 году (Вступила в силу в 1980 году).
[2] Пункт 1 статьи 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 17.07.1995 №101-ФЗ (в ред. от 25.12.2012).
[3] Пункт 1 Указа Президента РФ от 11.01.1993 №11 «О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации».
[4] См.: Капустин А.Я. Односторонние акты международных межправительственных организаций: понятие и природа. Статья в Вестнике Дипломатической академии МИД России, 2013, С.264. Со ссылкой на Klabbers J. An introduction to international institution law. – Cambridge, 2004. – P.203.
[5] Там же, С.266.
[6] Там же, С.267. Со ссылкой на Klabbers J. Op.cit. – P.205.
[7] Конвенция о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 года), совершена в Чикаго 07.12.1444 (Вступила в силу 04.04.1947).
[8] Кутафин О.Е. Избранные труды: в 7 томах. Том 2. Источники конституционного права: монография. – Москва: Проспект, 2011. – С.46.
[9] Там же, С.46.
[10] Малеев Ю.Н. Актуальные проблемы международного воздушного права./ Государство и авиация (правовые аспекты): Сборник материалов/ под общ. ред. д.ю.н., проф. С.С. Юрьева. – М.: Издательство «Спутник+», 2010. – С.8.
[11] Там же, С.9.