Статья 28. Государственный надзор в области гражданской авиации
1. Целью государственного надзора в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг.
2. Государственный надзор в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора (далее – орган государственного надзора) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
3. К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области гражданской авиации, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения федерального закона с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 8 настоящей статьи.
4. Предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области гражданской авиации требований международных договоров Российской Федерации, воздушного законодательства Российской Федерации (далее – обязательные требования).
5. Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение двух лет со дня:
1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) окончания проведения последней плановой проверки.
6. Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
2) поступление в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органов государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации об авиационном происшествии или инциденте, о фактах нарушений обязательных требований, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо влекут причинение такого вреда;
3) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
7. Внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в подпункте 2 пункта 6 настоящей статьи, может быть проведена органом государственного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном федеральным законом.
8. Предварительное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в подпункте 2 пункта 6 настоящей статьи, не допускается.
9. Федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный экологический надзор, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, федеральный государственный метрологический надзор при осуществлении деятельности в области гражданской авиации осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Автор комментария: А.М. Бобков, В.Г. Гюлумян Актуальность: 25.02.2014
1. Пункт 1 комментируемой статьи в известной степени восполняет пробел Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон №294-ФЗ). В данном Федеральном законе отсутствует указание на то, для каких целей осуществляется государственный надзор.
Комментируемый же пункт достаточно определенно свидетельствует, что иных целей, кроме обеспечения безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг государственный авиационный надзор не имеет. Вместе с тем положения данного пункта существуют в нормативном единстве с другими пунктами комментируемой статьи, в особенности с ее пунктом 4, и является «ключом» для полноценного понимания их смысла.
2. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный транспортный надзор, является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта в силу подпункта «б» пункта 2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №398, где указано, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта при реализации своих полномочий осуществляет в том числе специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции, возложенные в соответствии с законодательством Российской Федерации на органы Российской транспортной инспекции, федеральный орган исполнительной власти в области транспорта (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в транспортном комплексе), федеральный орган исполнительной власти в области дорожного хозяйства, федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, специально уполномоченный орган в области гражданской авиации (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области гражданской авиации) и государственную речную судоходную инспекцию.
Порядок осуществления государственного надзора в области гражданской авиации установлен постановлениями Правительства Российской Федерации 9 июня 2010 года №409 «Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций», от 19 марта 2013 года №236 «О федеральном государственном транспортном надзоре» и административными регламентами, определяющими сроки и последовательность административных процедур при осуществлении федерального государственного транспортного надзора.
3. Пункт 3 комментируемой статьи имеет ключевое значение для понимания соотношения законодательства о государственном контроле (в первую очередь, Федерального закона №294-ФЗ) и норм комментируемой статьи.
Суть заключается в том, что относительно предмета проверок (пункт 4), оснований проведения проверок (пункты 5, 6), порядка организации проверок (пункты 7, 8) комментируемая статья вводит иные требования, чем установлены в Федеральном законе №294-ФЗ. Рассматриваемый пункт 3 позволяет решать эту коллизию двух федеральных законов, разграничивая сферу их действия – в отношении государственного надзора в области гражданской авиации действуют положения ВК РФ.
Норма данного пункта корреспондирует с нормой подпункта 9 пункта 4 статьи 1 Федерального закона №294-ФЗ, из которой следует, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о начале внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, при осуществлении федерального государственного транспортного надзора в области гражданской авиации могут устанавливаться другими федеральными законами.
Другими словами, по смыслу комментируемого пункта нормы пунктов 4-8 данной статьи, регулирующие государственный надзор в области гражданской авиации, являются специальными по отношению к положениям Федерального закона №294-ФЗ, а следовательно, имеют приоритет в данной области регулирования по отношению к общим нормам указанного Федерального закона.
4. Федеральный закон №294-ФЗ устанавливает в статьях 9 (Организация и проведение плановой проверки) и 10 (Организация и проведение внеплановой проверки) соответственно, что предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (пункт 1 статьи 9 Федерального закона №294-ФЗ), а предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда (пункт 1 статьи 10 Федерального закона №294-ФЗ).
Как мы видим, в пункте 4 комментируемой статьи предмет государственного надзора конкретизирован с учетом той области общественных отношений, в которой он осуществляется ? область гражданской авиации: требования международных договоров Российской Федерации, воздушного законодательства Российской Федерации. Более конкретно речь идет о требованиях, предусмотренных правилами подготовки авиационного персонала гражданской авиации и правилами перевозки пассажиров, багажа, грузов и почты, а также требованиях в отношении документации воздушного судна, свидетельств его экипажа, в отношении оборудования и технического состояния воздушного судна (Постановление Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года №236).
5. Общее правило об основаниях для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок содержится в пункте 8 статьи 9 (Организация и проведение плановой проверки) Федерального закона №294-ФЗ, причем установлен общий трехлетний срок со дня государственной регистрации юридического лица (индивидуального предпринимателя) и окончания проведения последней плановой проверки, по истечении которого организация может быть проверена в плановом порядке.
Пункт 5 комментируемой статьи содержит более жесткий (двухлетний) срок со дня государственной регистрации или окончания проведения последней внеплановой проверки, после которого субъект авиационной деятельности вновь может быть проверен. В то же время при осуществлении деятельности на других видах транспорта общий срок проверки, привязанный ко дню регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя либо ко дню последней плановой проверки, сохраняется (статья 11 Федерального закона «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», статья 6.1 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, статья 4.1 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, статья 20.1 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», статья 3.1 Федерального закона «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта»). Такое регулирование указывает на то, что законодатель в большей степени акцентирует свое внимание на государственном надзоре в области гражданской авиации и соответственно ориентирует надзирающие органы на более частые проверки.
6. Нормы об основаниях для проведения внеплановой проверки в области гражданской авиации существенно отличаются от аналогичных норм пункта 2 статьи 10 Федерального закона №294-ФЗ.
Так, в качестве специфических оснований для проведения мероприятий авиационного надзора названы:
поступление в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан сообщение об авиационном происшествии или инциденте;
поступление в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан о фактах нарушений обязательных требований, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо влекут причинение такого вреда.
В то же самое время уполномоченным органом не могут проводиться проверки по основаниям, указанным в подпункте 2 пункта 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ, то есть в связи с поступлением обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Это связано с тем, что рассмотрение вопросов о применении мер в связи с причинением вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, нарушением прав потребителей находится вне пределов компетенции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Основания же для проведения внеплановой проверки, указанные в подпунктах 1 и 3 рассматриваемой статьи, полностью совпадают с основаниями для проведения внеплановой проверки, приведенными в подпунктах 1 и 3 пункта 2 статьи 10 Федерального закона №294-ФЗ.
Следует также обратить внимание на то, что основания для проведения внеплановой проверки по смыслу комментируемых положений должны иметь конкретно-определенный и индивидуализированный характер. Абстрактные обращения, предполагаемые обстоятельства, поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации и требования прокурора общего характера такими основаниями не являются. Кроме того, факты нарушений обязательных требований должны носить оконченный характер и иметь негативные последствия в виде действительной, а не надуманной угрозы причинения вреда охраняемым ценностям либо причинения такого вреда. В целом данные положения не должны толковаться и применяться расширительно.
7. Внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в подпункте 2 пункта 6 комментируемой статьи связана с поступлением в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан сообщений об авиационном происшествии или инциденте и с поступлением в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан о фактах нарушений обязательных требований, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо влекут причинение такого вреда.
По общему правилу, установленному пунктом 4 статьи 10 Федерального закона №294-ФЗ, даже в случае возникновения угрозы или причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы или возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера для проведения внеплановой выездной проверки требуется согласование органа прокуратуры по месту осуществления деятельности проверяемой организации.
В случае же проведения внеплановой проверки в соответствии с комментируемым пунктом в целях оперативности проведения мероприятий по контролю может не соблюдаться правило об обязательном предварительном уведомлении органов прокуратуры. Однако необходимо также отметить, что комментируемая норма определяет исключение из правил, которое в правоприменительной практике также должно оставаться исключением, а не стать поводом для регулярных предварительно не санкционированных прокуратурой проверок.
8. Запрет на предварительное уведомление проверяемого о предстоящей проверке, содержащийся в данном пункте, определяется необходимостью обеспечить невозможность сокрытия нарушений, которые явились причиной авиационного происшествия или инцидента либо создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо влекут причинение такого вреда. Данный пункт не согласуется с презумпцией добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (пункт 2 части первой статьи 3 Федерального закона №294-ФЗ), значительно ограничивает их права по признаку вида деятельности, преследуя, по сути, цель принуждения (кары) указанных лиц. При этом, учитывая основания для проведения внеплановой проверки и их свойства (оконченность, действительность), такое ограничение не отвечает требованиям объективной обусловленности, разумной оправданности, необходимости и соразмерности. Данное положение в правоприменительной практике является основанием для систематических нарушений прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в области гражданской авиации.
9. В соответствии с пунктом 9 комментируемой статьи, в отношении организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации, может осуществляться федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный экологический надзор, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, федеральный государственный метрологический надзор.
Однако вместе с тем, из содержания комментируемого пункта не следует, что перечень видов надзора, который может осуществляться в сфере гражданской авиации, является закрытым.
Это связано с тем, что в отдельных случаях может возникнуть необходимость проверить авиационную организацию по целому ряду требований. Учитывая, что авиационная организация может осуществлять множество непрофильных видов деятельности, наличие данного пункта в статье 28 ВК РФ представляется обоснованным.