Статья 2. Воздушное законодательство Российской Федерации
1. Воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
2. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила – нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
Автор комментария: О.И. Аксаментов Актуальность: 13.06.2011
1. Раскрывая понятие воздушного законодательства, следует говорить об источниках права, регулирующих общественные отношения в области авиации – источниках воздушного права. Под источником права принято понимать вид деятельности органов государственной власти, заключающийся в установлении юридических (правовых) норм. Правовые нормы не существуют сами по себе, а являются частью какого-либо нормативного правового акта.
В действующем законодательстве отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт»[1]. Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение[2].
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» назвал следующие признаки нормативного правового акта:
– издание в установленном порядке управомоченными субъектами публичной власти (органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом);
– наличие в нем правовых норм;
– обязательность для неопределенного круга лиц;
– рассчитанность на неоднократное применение;
– направленность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
2. Также необходимо отметить, что обязательным условием признания нормативного правового акта таковым является официальное опубликование этого акта (ч.3 ст.15 Конституции РФ).
Так, датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации»[3].
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (далее именуются - акты Президента Российской Федерации), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (далее именуются - акты Правительства Российской Федерации) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации»[4].
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются – нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров[5].
3. Перечень нормативных правовых актов, приведенный в комментируемой статье, не отражает иерархии источников права, выработанной представителями доктрины. Для того, чтобы найти правильный нормативный правовой акт для принятия в качестве руководства, необходимо иметь представление об иерархии (соподчинении) нормативных правовых актов. Критерием построения иерархии источников права является их юридическая сила. В случае коллизии (столкновения) двух актов, которые регулируют одни и те же отношения, применять следует тот акт, который по юридической силе выше.
Отдельные нормативные правовые акты воздушного законодательства, приведенные в строгой иерархии в зависимости от юридической силы и есть система источников воздушного права.
4. Так, основным источником воздушного права, равно как и любой другой отрасли права, следует считать Конституцию РФ, принятую в результате проведения всенародного голосования 12 декабря 1993 года.
Далее, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России. Поскольку международному договору посвящена отдельная статья ВК РФ (ст.3), то здесь мы ограничимся простым упоминанием данного института в качестве источника воздушного права. Подробнее о месте международного договора в системе источников воздушного права будет сказано в комментарии к ст.3 ВК РФ.
Основным кодифицированным нормативным правовым актом в области авиации является Воздушный кодекс РФ принятый в 1997 году и вступивший в силу с 1 апреля 1997 года. Транспортные уставы и кодексы России принимаются на уровне федеральных законов, что в целом подчеркивает большую социальную значимость отношений, возникающих на транспорте, в том числе на воздушном.
Действующий ВК РФ является пятым кодифицированным актом воздушного законодательства нашего государства (включая советский период), и в отличие от ранее действовавших воздушных кодексов регулирует отношения не только в области гражданской авиации, но и в области государственной и экспериментальной авиации. Ранее действовавшие воздушные кодексы СССР 1932г., 1935г., 1961г. и 1983г., принимались, на уровне указов Президиума Верховного совета СССР, которые по юридической силе приравнивались к Законам СССР.
По своему характеру ВК РФ является комплексным нормативным правовым актом, где сочетаются нормы как частного, так и публичного права. Так, при рассмотрении вопросов перевозки, фрахтования вместимости воздушного судна (воздушный чартер), выполнения авиационных работ, мы обращаемся к главам XV и XVI ВК РФ, которые по сути содержат частноправовые нормы и должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ (п.2 ст.3 ГК РФ)[6].
Это же относится и к нормам главы XVII ВК РФ «Ответственность перевозчика, эксплуатанта и грузоотправителя». В данном случае речь идет о частных случаях гражданско-правовой ответственности.
В случае же, когда мы рассматриваем вопросы сертификации, лицензирования, правил полетов воздушных судов, вопросы авиационной безопасности и т.п., то следует руководствоваться главами ВК РФ и законодательным массивом, который носит публично правовой характер, и использовать соответствующий правовой инструментарий (методы правового регулирования, принципы и т.д.).
Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах РФ, регулирующие отношения в области авиации, не должны противоречить нормам ВК РФ.
Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ относятся к подзаконным актам воздушного законодательства и, безусловно, не должны противоречить положениям источников более высокой юридической силы (конституции, международным договорам и федеральным законам).
5. Определенный интерес представляют такие источники воздушного права, как федеральные правила использования воздушного пространства (далее – ФПИВП) и федеральные авиационные правила (далее – ФАП). Порядок принятия этих актов определяется Правительством РФ.
Так, в настоящее время порядок подготовки и принятия ФПИВП и ФАП определяется постановлением Правительства РФ от 27.03.1998г. №360 «О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах», с учетом изменений действующего законодательства.
ФПИВП и ФАП ранее не были известны российскому законодательству, и попали к нам ввиду рецепции модели структуры источников воздушного права США (Federal Aviation Regulations).
Следует иметь ввиду, что ФПИВП – одновременно вид источника воздушного права и наименование нормативного правового акта, который имеет юридическую силу постановления Правительства РФ[7]. Подготовку (разработку) ФПИВП осуществляют Министерство обороны РФ, а в части воздушного пространства, которая определена для воздушных трасс, местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов – Министерство обороны РФ совместно с Министерством транспорта РФ.
ФАП – это скорее родовое понятие. ФАП, как источник права, может быть принят как на уровне Правительства РФ, так и на уровне отраслевого Министерства.
Так, подготовку ФАП в области гражданской авиации может осуществлять Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и Министерство транспорта РФ, а принятие ФАП в области гражданской авиации осуществляет исключительно Минтранс РФ[8].
ФАП в области экспериментальной авиации разрабатывает и принимает Министерство промышленности и торговли, а ФАП в области государственной авиации – Минобороны РФ.
ФАП утверждаются Правительством РФ, если это определено ВК РФ, федеральным законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.
К подготовке ФАП может быть привлечен Межгосударственный авиационный комитет (далее – МАК), если это предусмотрено федеральным законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Однако, поскольку МАК не является органом исполнительной власти Российской Федерации, он не может осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию. Утверждение подготовленного МАКом ФАП в любом случае осуществляет соответствующий орган исполнительной власти РФ.
6. Представляет определенный интерес действие на территории Российской Федерации актов органов государственной власти Союза ССР.
Так, в соответствии с п.3 ст. 136 ВК РФ, впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области авиации и действующих на территории Российской Федерации, в соответствие в настоящим Кодексом, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Кодексу.
Существование приведенной нормы достаточно обоснованно, поскольку она призвана обеспечить порядок применения принятых до введения в действие ВК РФ (до 01.04.1997), нормативных правовых актов, как России, так и Союза ССР. Норма вводит оценочный критерий – «….применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Кодексу»[9].
Логика законодателя сводилась к тому, чтобы не допустить пробелы в правовом регулировании, ведь единовременно привести всю систему отраслевого законодательства в соответствие с основным кодифицированным актом невозможно. Следовательно, сохраняют юридическую силу ранее принятые нормативные правовые акты.
Подмена «устаревших» источников права должна происходить эволюционно, последовательно и поступательно. Во всяком случае, противоречащий нормативным правовым актам принятым после 01.04.1997, акт Российской Федерации или Союза ССР не должен применяться полностью или в части, поскольку, в части противоречия правовое регулирование осуществляется «современным актом».
В этой связи представляет интерес приказ Минтранса РФ от 06.11.2009 №198 «О признании утратившими силу и не подлежащими применению на территории Российской Федерации ведомственных нормативных правовых актов». В соответствии и ним, признаются утратившими силу на территории РФ 15 актов органов исполнительной власти Российской Федерации, из которых 6 принято до вступления в силу ВК РФ и, не подлежащими применению на территории РФ 22 акта Министерства гражданской авиации СССР.
Не вдаваясь в подробности того, применялись ли фактически акты, признанные утратившими силу (не действующими), представляется, что Министерство транспорта РФ должно было во всяком случае соблюсти порядок, предусмотренный указом Президента РФ от 23.05.1996 №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» в части обязательной государственной регистрации акта (приказа) в Министерстве юстиции РФ. Без соответствующей государственной регистрации приказ Минтранса РФ не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.
То обстоятельство, что признанные утратившими силу (не действующими) акты органов государственной власти РФ и Союза ССР, в свою очередь, не подлежали государственной регистрации в органах юстиции, не исключает необходимости соблюдения предусмотренной указом Президента РФ от 23.05.1996 №763 процедуры.
Не отменяет необходимость государственной регистрации приказа Министерства транспорта РФ также тот факт, что признаются утратившими силу (не действующими) как нормативные правовые акты, так и индивидуальные правовые акты.
7. Необходимо упомянуть и о таких источниках воздушного права, которые прямо не поименованы в комментируемой статье, но могут содержать нормы права и использоваться в правоприменительной практике. Речь идет об обычае делового оборота и о судебном прецеденте.
Так, обычаем делового оборота, признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано оно в каком-либо документе (п.1 ст.5 ГК РФ). Из приведенного определения можно вывести присущие ему признаки, а именно:
- это правила поведения, не предусмотренное законодательством. Обычаи делового оборота, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются (п.2 ст.5 ГК РФ). Особенностью данного источника права является, во-первых то, что он применяется к отношениям сторон только в случае, если отсутствуют такие источники права, которые относятся к нормативным правовым актам. Во-вторых, обычай делового оборота не применяется, если отношения сторон урегулированы гражданско-правовым договором;
- это правило поведения, сложившееся и широко применяемое на практике. Сложившееся означает то, что такое правило поведения является достаточно определенным в своем содержании, то есть его смысл недвусмысленно должен быть понятен всем. Широко применяемое указывает на распространенность данного правила, то есть на его использование как источника права среди достаточно широкого круга лиц (например, традиции исполнения тех или иных обязательств и т.п.)[10];
- это правило поведения может быть применено независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычай делового оборота может быть опубликован в печати, изложен во вступившем в силу рушении суда по конкретному делу, содержащему сходные обстоятельства и т.п.[11];
- это правило поведения, применяемое исключительно в сфере предпринимательской деятельности. Необходимо помнить, во-первых, что обычай делового оборота как источник права можно рассматривать только в таких отношениях, которые регулируются нормами гражданского (частного) права[12]. Во-вторых, обычай делового оборота применяется исключительно в сфере предпринимательства, то есть данное правило может быть обязательным только для тех лиц, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, причем – с обеих (или более) сторон.
Если же одной из сторон является гражданин или юридическое лицо не осуществляющие предпринимательскую деятельность, то в этих отношениях обычаю делового оборота места нет.
[1] О необходимости принятия федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, в котором было бы четко закреплено понятие нормативного правового акта, см. Панова И.В. О нормативном правовом акте. Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, №6 (199) июнь 2009. С.57-73.
[2] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1996 №781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации».
[3] Для подробного изучения вопроса, см.: Федеральный закон от 14.06.1994 №5-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22.10.1999 N 185-ФЗ) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания».
[4] Для подробного изучения вопроса, см.: Указ Президента РФ от 23.05.1996 №763 (в ред. Указов Президента РФ от 16.05.1997 №490, 13.08.1998 №963, 28.06.2005 №763) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
[5] Там же, пункты 8-10.
[6] В соответствии с абз.2 п.2 ст.3 Гражданского кодекса РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему кодексу.
[7] Постановление Правительства РФ от 11.03.2010 №138 «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации».
[8] Для более подробного изучения вопроса о компетенции уполномоченных органов в части подготовки и принятия ФАП, отсылаем читателя к комментарию к ст.6 ВК РФ «Понятие уполномоченных органов».
[9] Используемый законодателем инструментарий представляется вполне обычным в переходный период. Так, впервые он был использован в Законе РСФСР от 24.10.1990 №263-1 «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», в ст.1 которого говорилось, что «Законы и иные акты высших органов государственной власти Союза ССР, указы и другие акты Президента СССР, акты Совета Министров СССР, министерств и ведомств СССР, принятые в пределах полномочий, переданных Российской Федерацией Союзу ССР в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР", действуют на территории РСФСР непосредственно.
Верховный Совет РСФСР или соответственно Совет Министров РСФСР вправе приостановить действие указанных в настоящей статье актов, если они нарушают суверенитет Российской Федерации.»
Далее, он стал применяться в нормативных правовых актах различной отраслевой принадлежности.
[10] Пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
[11] Там же.
[12] Этот объясняется также тем, что об обычае делового оборота говорится в ст.5 Гражданского кодекса Российской Федерации, то есть в основном акте гражданского законодательства.